在2002年三月《證券及期貨條例》二讀時,財經事務局局長葉澍堃就政府的立塲作了如下的重要陳述;“我們清楚明白加强證監會的問責性及透明度极為重要,所以條例草案保留了所有現行的問責安排,並且引入多項額外的制衡措施”,“例如在條例草案加入證監會的規管目標,讓市民及業界可以以這些目標作基準,衡量證監會的工作表現”.
在立法會立法通過賦予證監會更大的權力以保障投資者的目標後,出現了涉及數萬宗的史無前例投訴,市民及業界對這樣的監管成效,有何感想呢?雖然大部分的投訴是針對銀行,但證監會是不可能將責任全數推給金管局及投資者的,理由是根據《證券及期貨條例》,證監會是有「監管、監察及規管」銀行銷售證券產品的權力及責任,雖然條例亦指出,證監會可以根據不同情况而行使酌情權,以决定部分或全部依賴金管局代他們執行對銀行的前線監管.但他們亦可運用酌情權,不完全依賴金管局,並要求直接抽查懷疑違規的銀行,法例是完全允許的.
再者,證監會亦可與金管局商討修改他們雙方訂立但沒有法律效力的《備忘錄》,以讓證監曾可直接監管銀行對這些結構性金融產品的銷售,這種安排亦是有法可依的.但證監會並未有積極考慮這些做法.面對可能出現的金融危機,仍然是默守成規地按章工作.
知悉問題不作堵塞
除上述的權責外,證監會對結構性產品進入市場,是有守門員的責任.披露為本的監管政策主要體現在審批、監察及規管章程、廣告及持續披露,讓投資者能評估產品的投資價值及風險.對披露不足的文件不作登記,產品便不能向公眾發售.根據證監會的執行董事日前在立法會上作供時表示,證監會招股章程組是按《公司條例》附表三的條款,審批結構性產品的章程,他承認該條款對監管這此包含了CDS(信貸違約掉期)產品的章程是過時,且承認該小組並沒有審批這些複雜的保險及衍生產品的財務及精算人才.
其實證監會對這個漏洞巳知悉多年,但一直只停留於諮詢而不作堵塞.早於二00三年,證監會已就修改招股章程展開了三個階段的諮詢,在二00五年最後一次諮詢文件中清楚指出,《公司條例》附表三是為監察具有實體業務的公司發債及招股而設的,不適合規管經營衍生產品的公司發債.
證監會於二00六年九月就該諮詢發表總結報告,提出可考慮將含有CDS及CDO(債務抵押債券)一類的結構性產品剔出債券的定義範圍,使其章程及廣告受《證券及期貨條例》,而非不合適的《公司條例》所規管.若證監會當時加速立法並嚴格執行,便沒有今天的雷曼事件.
調查組披露執法漏洞
在聆聽證監會两位高層人員的作供後,可看到四個重要的事實.
第一.證監會於二00五年巳確認《公司條例》對監管結構性產品的章程及廣告是過時的;
第二.招股章程組對審批具有保險特性的債券章程並無相關的尃業人才;
第三.《公司條例》雖然有很多漏洞,但其中多項條款仍可發揮作用,讓證監會可要求發債人披露更具體的風險及可能的利益冲突,但章程組並沒有積極運用該等條款,以要求發債人披露更重要的資料,讓投資者作出有依據的决定.
第四.證監是可以引用《證券及期貨條例》第105(1)條,對申請審批的廣告加上任何附加限制,以保障投資者不受廣告的誤導,但章程組對廣告的審批採取過分寬鬆的標準.
結構性金融產品引致龐大數量的投訴,究竟與證監會這種被動式的執法有多大關連?他們應該負上多大的責任?市民應可用當年葉澍堃在立法會上所提的立法目標作基準,以“衡量證監會的工作表現”並回答上述的問題.
《信報》2009年8月4日 曾廣海、尹靖廷
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